美國有機農業面臨的危機與機會

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農糧署　洪忠修 譯

一. 前言

　　由於消費型態改變，自 1970 年代起至今已逾 30 餘年，美國境內有機農業快速成長，在農業部門已占有重要一席之地，其境內生產甚至有供不應求的短缺現象。 2008 年全美約有 460 萬英畝（約 186 萬公頃）農業經營土地（含農作物、畜牧業等產業）符合有機認證，較 2000 年的 180 萬英畝（約 73 萬公頃）農地增加逾 2.5 倍。然而，回顧美國有機農業發展之初，受到生產技術與管理能力不足等諸多因素影響，早期美國境內有機農業發展明顯較為緩慢，但後期則因大量投入生產要素，進行生產環境改善，以及健全聯邦法令規章與市場交易體系等，使得有機農業得以迅速發展。

　　根據美國農業部對有機農業所做的規範指出，有機農業必須融合與回應環境生態體系要求。具體而言，有機農業須符合在特定區位條件下生產行為，包括注重生態環境和諧、動植物生存平衡、維持水土資源永續利用、農民生產操作方法、資源撫育循環再生、顧及生物多樣性法則等。因此，為符合有機農業的生產模式，確實造成生產者生產成本增加的結果。 2008 年全美農作物面積通過有機認證增加幅度不到 1% ，遠低於瑞士 11% 、義大利 9% 與英國 4% 。面對此一現象，有必要分析並瞭解美國有機農業目前面臨的困境，以及其未來的發展願景。

二 . 小規模高價值產業特性

　　相對於一般慣行栽培農產品，有機農產品的生產規模較小，但其產值卻較高。尤其是歸功於市場銷售模式與體系的變遷，美國境內有機農產品的產值提高不少，早期銷售管道主要僅在販售自然農法產品商店，或是產地市場交易等，產品的銷售管道較為窄化；現今有機農產品的銷售體系則已逐漸擴展到超市、大型連鎖商店，甚至直接配送至主要消費市場等多元管道。估計 2010 年全美有機食品的市場銷售額可望達到 250 億美元之高，較 1997 年的 36 億美元銷售額提高甚多。

三 . 美國有機農業產銷結構

(一) 生產者屬性

　　一般而言，目前美國經營有機農業的農家多半同時兼營慣行農業的生產模式。根據一份由美國農業部所屬有機產品認證團體所提供的資料顯示，在 2008 年時全美約有 1 萬 3,000 戶經過該類認證團體驗證合格的有機農業生產者。至於這些有機農業產品生產者，同時包括以生產起司、酒類等農產品加工業者在內；但在有機產品銷售周期中，倘若銷售額在 5,000 美元以下的小規模生產者，則不在上述有機產品生產者的驗證範圍內。

　　此外， 2008 年間美國農業部亦特別辦理第一次全國性的有機產品生產者調查，在該次專案調查報告中指出，全美有機產品的生產者當中超過 87% 屬於小規模的生產者，其中 10,903 戶為驗證合格生產者，另有 3,637 戶則為豁免驗證之生產者。該項美國農業部的調查報告同時指出，不論上述必須接受驗證或免於驗證之有機農業生產者，平均田區生產規模約為 280 英畝（約 113 公頃），較美國一般農家的田區 418 英畝（約 169 公頃）規模少許多。此外，該調查亦發現有機農業生產者尚有其他特性，諸如農場上女性勞動者較多、多數經營為牧場型態，以及經營者年齡層較輕，其平均年齡約為 53 歲，較全美所有農業生產者的平均年齡 57 歲為輕。 
(二) 產地分佈屬性

　　依據上述美國農業部所屬有機產品認證團體所提供的調查報告顯示，居全美前 10 大產地分別為加州 72.1 萬英畝（ 29.2 萬公頃）、懷俄明州 66.0 萬英畝（ 26.7 萬公頃）、德州 45.0 萬英畝（ 18.2 萬公頃）、新墨西哥州 35.9 萬英畝（ 14.5 萬公頃）、威斯康辛州 22.5 萬英畝（ 9.1 萬公頃）、北達科他州 21.7 萬英畝（ 8.8 萬公頃）、蒙大拿州 21.5 萬英畝（ 8.7 萬公頃）、南達科他州 19.7 萬英畝（ 8.0 萬公頃）、內布拉斯加州 18.3 萬英畝（ 7.4 萬公頃）、紐約州 17.0 萬英畝（ 6.9 萬公頃）。

(三) 產業屬性

　　目前全美有機作物栽培以蔬果類最多，在過去 10 年間有機作物占該類產業（或作物品項）栽培面積具有高度成長率。以果樹與蔬菜總體產業為例，由 2005 年的 2.5% 與 4.7% 分別增加至 2008 年的 3% 與 8% 。若就個別作物品項而言，前 3 位排名序位分別為莓果（ 9% ）、萵苣（ 8% ）與蘋果（ 5% ）；至排名最後的作物品項則是棉花（ 0.14% ）、穀物（ 0.2% ）與大豆（ 0.2% ）。

(四) 有機產品市場屬性

　　有機產品具有獨特的市場特性，生產規模雖較小但卻具有原始利基，早期全美有機產品銷售管道主要是透過直銷與小型健康食品商店方式銷售。 2008 年銷售管道已有所變遷，其中約 83% 的產品透過批發市場銷售、 7% 透過直銷，其他部分則透過農場販售與網路銷售等方式。

四 . 美國有機農業發展面臨的問題

　　如前所述，自公元 2000 年以來，乍看過去 10 年間美國有機農業生產面積雖然以倍數增長，但經仔細觀察晚近數年間之成長速率卻是明顯趨緩，顯示美國有機農業之發展似乎遭遇瓶頸。分析主要原因有以下幾項：（一）有機農業研究推廣的相關技術與工作尚有加強之處；（二）有機農產品面臨以標榜「在地生產」為口號的一般農產品潛在競爭；（三）過去 20 年間美國總體經濟不景氣的影響；（四）某些有機農產品並未表現出市場銷售優勢，無法與傳統農產品產生明顯的市場區隔等，以及（五）進口有機產品的競爭等。諸如上述因素，致造成近年美國有機農產品在產業發展上遭遇困難，成長較為遲緩的結果。

　　上述問題當中的全球進口競爭與在地產品競爭等二極化的問題最值得探討。

（一）全球進口競爭方面

　　就全球進口競爭而言， 2002 年美國通過國家有機計畫相關規範，凡經美國農業部有機產品認證團體驗證符合該規範及相關規定之外國有機產品，即可准予出口有機產品至美國。以 2007 年為例，超過 100 個國家、約 1 萬 1,000 個生產者獲得有機產品驗證准予出口至美國，主要進口產品為生鮮蔬果，以及美國本土較少生產的咖啡、茶葉、可可椰子與熱帶產品等；至於主要的進口國家包括加拿大、義大利、土耳其、中國大陸與墨西哥等，這些國家出口量達美國有機產品進口數量半數以上。由於進口數量大幅增加，明顯打擊美國境內生產者利益，特別是有機生產多半為勞力密集型態，開發中國家主要挾其較低廉的勞動力成本，形成一大競爭優勢。以有機棉花為例， 1990 年代以後美國境內生產者，在面對境外較低生產成本的競爭下，已逐漸失去其市場占有率， 2007 、 08 年全球棉花經符合有機驗證估計約 40 萬英畝（ 16.2 萬公頃），其中美國僅占 4% 。

（二）在地產品競爭方面

　　就在地產品競爭而言，由於美國有機農業法規嚴格要求有機生產必須符合生態法則，但並未特別規範有機產品的產銷流程。某些調查報告指出，部分消費者並不特別注重是否為有機生產產品，反而偏好強調在地生產的產品，至於為何會產生這種偏好行為則待深入探討。事實上，有機產品強調生產方式，在地產品強調生產地域，二者關係應該具有相輔相成的效果，而非形成競爭替代的結果。

五 . 結語：未來發展

　　自 2002 年起，美國開始執行國家有機方案，正式確立全國性的有機產品標準與規範，並已普遍獲得消費者的信賴；但亦因有機產品的較小規模生產量，尚不足以支應全美境內消費需求。為拓展有機產業發展，美國政府致力於有機產業生產面與消費面的公共投資建設，一方面更廣泛推展有機生產技術，另一方面則改善消費者親近接納有機產品的機會。因此， 2008 年美國農業法案中編列約１億美元的有機農業推動經費，主要用於研發、認證與資料統計分析等支出，較 2002 年農業法案中僅編列約 2,000 萬美元，增加幅度達 5 倍之多，並制定多項全國性相關輔導措施，冀以解決目前從事有機生產農民面臨的問題，另引導目前尚在有機生產過渡階段生產者順勢轉型，以有效推動更多有機栽培面積。

　　為達成提升推動有機作物生產面積目標，美國農業部訂下諸多具體輔導措施，包括補助生產者經費以減輕有機產品認證支出、逐步提升有機生產者的聯邦信貸水準、予以貿易措施支持與作物保險制度等。此外，美國農業部更成立基金專款，用於有機農業廣泛的基礎資料收集統計與研究發展之用，冀以奠定嚴謹與完整的產業發展基礎。

* 註：原刊載於美國農業部 Amber Waves 2010 年 6 月號 ”America’s Organic Farmers Face Issues and Opportunities” ，感謝美國在台協會（ AIT ）協助取得農業部經濟研究署（ ERS ）同意轉載；譯稿文意以原文為準，倘有譯誤或疏漏由譯者自負。  

＜農政與農情99.08＞